Bürgerforum zur Einbindung der Bürger

Dass zufällig ausgewählte Teilnehmer Empfehlungen erarbeiten, zeichnet verschiedene Formate aus: Planungszellen, Bürgergutachten, Bürgerräte und Bürgerforen weichen konzeptionell nur in einigen Punkten voneinander ab. Diese Formate sind in Deutschland hauptsächlich auf die in den 1970er Jahren von dem Soziologen Peter Dienel entwickelte Planungszelle zurückzuführen. Derzeit bekommt die Debatte um solche Formate auch auf Bundesebene wieder Schwung: Inspiriert von Ländern wie Irland, gibt es auch in Deutschland Bestrebungen, Bürgerräte mit ausgelosten Teilnehmern auf nationaler Ebene zu wichtigen gesellschaftlichen Themen tagen zu lassen. Auch im Zuge der Klimaschutzdebatte gibt es Forderungen, solche Bürgerräte (oder „Klimaräte“) einzusetzen. Im Folgenden soll unter dem Namen Bürgerforum ein flexibles Konzept vorgestellt werden, dass sich auch mit weniger Ressourcen als beispielsweise das sehr anspruchsvolle Format der Planungszelle durchführen lässt.

Der Gedanke hinter den verschiedenen Formaten: Eine Zufallsauswahl der Teilnehmer bewirkt, dass das Meinungsbild nicht so sehr verzerrt wird und ein Austausch zwischen Menschen mit unterschiedlichen Hintergründen stattfindet. Da die Teilnahme an einem Bürgerforum wie an anderen Formaten freiwillig ist, ist eine Repräsentativität in der Praxis jedoch nicht immer gegeben. Zwar kann versucht werden, durch Nachrekrutierung doch noch eine annähernd repräsentative Teilnehmerzusammensetzung zu erreichen, diese ist jedoch sehr aufwendig. Dennoch hat sich gezeigt, dass schon das Anschreiben von zufällig ausgewählten Personen die Meinungsvielfalt erhöht. Die Teilnehmer sollten nicht nur im engeren Sinne Betroffene sein. Personen, die zum Beispiel keine direkten Anwohner der zur Diskussion stehenden Planungen sind, können in der Regel besser das Allgemeinwohl in die Debatte einbringen.

Gerade wenn eine über ein paar Stunden hinausgehende intensivere Zusammenarbeit gewünscht ist, sollte die Teilnehmerzahl nicht zu hoch angesetzt werden. Nur so bekommen die Teilnehmer schnell einen Überblick über ihre Mitstreiter und können ein Wir-Gefühl, das zur Konstruktivität der Diskussionen beiträgt, herausbilden. Denn generell steht bei einem Bürgerforum die Diskussion im Mittelpunkt. Dadurch unterscheidet sich das Format von repräsentativen Befragungen und fängt auch (zumindest kleinere) Abweichungen in der Repräsentativität auf. Die Erfahrung zeigt, dass eine Bürgerempfehlung, wenn sie in einem qualitätsvollen Prozess erarbeitet wurde, oft von der gesamten Einwohnerschaft akzeptiert wird.

Es besteht die Möglichkeit, ein Bürgerforum als einmalige Veranstaltung oder an mehreren Terminen durchzuführen. Vorteil bei einer einmaligen Veranstaltung ist neben dem geringeren Aufwand, dass die Teilnehmer nicht von außen beeinflusst werden. Bei mehreren Treffen ist es dagegen einfacher für die Teilnehmer, sich in das Thema einzuarbeiten, und sie können zwischen den Treffen neue Gedanken und Ideen entwickeln oder Meinungen aus ihrem Umfeld einholen, sofern das gewünscht ist.

Zu den verschiedenen Aspekten des Themas werden zunächst Informationen bereitgestellt. Dabei sollten neben unabhängigen Experten auch die verschiedenen Interessengruppen zu Wort kommen. Informiert werden kann in Form von Vorträgen, aber auch durch schriftliches Material oder Filme. Anschließend diskutieren die Teilnehmer in Kleingruppen die Themenaspekte und formulieren Empfehlungen.

Ziel ist es, die Empfehlungen im Konsens zu beschließen. Es sollte – von den Moderatoren unterstützt – eine deliberative Gesprächskultur etabliert werden, die darauf abzielt, dass Meinungen hinterfragt werden und möglichst so lange diskutiert wird, bis alle mit einer Empfehlung einverstanden sind. Nur wenn zu bestimmten Einzelheiten partout keine Einigung zu erzielen ist, sollte dies in das Abschlussdokument aufgenommen werden. Ein solch hoher Anspruch an die Gesprächskultur muss in der Realität jedoch mit den vorhandenen (zeitlichen und finanziellen) Ressourcen abgewogen werden.

Vorbereitung:

Mandat: Als erster Schritt sollte möglichst ein Mandat, zum Beispiel vom Gemeinderat, für die Durchführung eines Bürgerforums und die Ausarbeitung einer Bürgerempfehlung ausgesprochen werden.

Auswahl der Teilnehmer: Für die Zufallsauswahl der Teilnehmer sollte genügend Zeit eingeplant werden. Nachdem festgelegt wurde, in welchem räumlichen Umkreis eingeladen werden soll, wird in der Regel eine Stichprobe in der gewünschten Höhe aus dem Einwohnermelderegister gezogen. Den ausgewählten Personen wird ein motivierendes, ausführliches Einladungsschreiben, möglichst des Bürgermeisters, geschickt. Eine Gewichtung der Teilnehmer nach bestimmten Merkmalen, um eine möglichst repräsentative Auswahl zu bekommen, kann – wenn gewünscht – entweder im Vorhinein stattfinden, wenn die Merkmale im Melderegister eingetragen sind (z. B. Geschlecht und Alter), oder nachdem die Rückmeldungen eingegangen sind. Die Verteilung der Merkmale der Teilnehmer wird in diesem Fall mit der Grundgesamtheit, also die Gruppe für die die Auswahl repräsentativ sein soll (z. B. alle Einwohner der Gemeinde), verglichen. Dafür müssen die Merkmale der Grundgesamtheit natürlich bekannt sein. Zudem können Merkmale, die nicht gewichtet wurden, durchaus weiterhin verzerrt sein; es sollte also nach Merkmalen gewichtet werden, die Einfluss auf das Thema und die generelle Beteiligungsbereitschaft haben (u. a. Geschlecht und Alter). Mit der Anmeldung zum Bürgerforum können weitere Merkmale abgefragt und anschließend gewichtet werden. In diesem Falle muss die Anmeldung allerdings unter Vorbehalt erfolgen (meist wird dann von einer „Bewerbung“ um die Teilnahme gesprochen), weil anschließend noch einige Teilnehmer ausgeschlossen werden. Da erfahrungsgemäß nur ein bestimmter Teil der ausgewählten Personen teilnimmt, sollte mindestens das Zehnfache der gewünschten Teilnehmerzahl angeschrieben werden. Meist ist nach den Rückmeldungen die Repräsentativität der Teilnehmer nicht gegeben. In der Regel gehen zu wenig Anmeldungen ein, als dass die Zusammensetzung durch eine Auswahl unter den Interessierten korrigiert werden kann. Es können nun so lange weitere Teilnehmer mit den unterrepräsentierten Merkmalen angeschrieben werden, bis die Repräsentativität annähernd hergestellt ist. Wie oben beschrieben ist dieser hohen Aufwand nicht immer gerechtfertigt. Indem von Anfang an mehr Personen aus Gruppen mit generell niedrigerer Beteiligungsbereitschaft (z. B. Jüngere) angeschrieben werden, kann die Chance für eine möglichst repräsentative Teilnehmerschaft erhöht werden. Unter „interessante Links und Literatur“ befindet sich ein Leitfaden mit vertiefenden Hinweisen zum Thema Zufallsauswahl.

Vorbereitung der Veranstaltung: Für die Veranstaltung müssen Experten und Informationsmaterialien ausgewählt sowie das Thema in Arbeitspakete eingeteilt werden.

Durchführung:

Je nachdem, ob das Bürgerforum mehrtägig ist und ob es Folgeveranstaltungen gibt, werden die einzelnen Programmpunkte auf die Tage/Treffen aufgeteilt. Es empfiehlt sich, die verschiedenen Aspekte des Themas nacheinander (jeweils Informieren – Diskutieren – Empfehlungen formulieren) zu bearbeiten.

• Begrüßung: Nach der Begrüßung der Teilnehmer wird der Anlass und Zweck des Bürgerforums vorgestellt.
• Informieren: Zunächst informieren sich die Teilnehmer gründlich über die Faktenlage und Argumente der Themenaspekte.
• Diskutieren: Anschließend wird in kleineren Gruppen über die Aspekte diskutiert. Die Zusammensetzung der Gruppen sollte zwischendurch immer mal wieder wechseln.
• Empfehlungen formulieren: Ebenfalls in den Gruppen werden Empfehlungen erarbeitet, die danach dem gesamten Bürgerforum vorgestellt werden und dort noch einmal diskutiert und ausgewählt werden.
• Übergabe des Abschlussdokuments: Die Empfehlungen werden – zum Beispiel durch die Moderatoren – in einem Abschlussdokument zusammengefasst, das an den Adressaten, meist den Gemeinderat, übergeben wird.

Nachbereitung:

Das Abschlussdokument sollte online verfügbar gemacht werden. Der Empfänger der Bürgerempfehlung sollte spätestens nach einigen Monaten Rückmeldung geben, inwieweit die Empfehlungen berücksichtigt werden bzw. worden sind. Wenn bis dahin noch keine Entscheidungen über die Empfehlungen getroffen werden konnten, sollten zumindest die nächsten Schritte angekündigt werden, damit nicht der Eindruck entsteht, dass die Ergebnisse des Bürgerforums im Sande verlaufen.

Wenn auf die Bürgerempfehlung noch mehrere Verfahrensschritte wie beispielsweise eine öffentliche Ausschreibung folgen, kann das Bürgerforum einen oder mehrere Vertreter wählen, die als Berater das weitere Verfahren begleiten.

Bei Planungszellen ist es üblich, dass mehrere parallel stattfinden. So wird eine noch höhere Repräsentativität erreicht. Dies kann auch mit geringem Zusatzaufwand umgesetzt werden: Die Teilnehmer eines Bürgerforums könnten zum Beispiel in zwei Gruppen aufgeteilt werden, die das Tagesprogramm jeweils um eine Stunde versetzt oder die Themenpakete in unterschiedlicher Reihenfolge absolvieren. Die Referenten tragen ihren Input folglich zweimal vor; ansonsten ist nur ein zusätzlicher Raum nötig.

Die sauerländische Stadt Meschede führte im Jahr 2019 eine informelle Öffentlichkeitsbeteiligung zu der Frage durch, ob im Ortsteil Bonacker ein Sondergebiet für Windenergie ausgewiesen werden sollte. Zu dem zweistufigen Beteiligungsverfahren gehörten eine schriftliche Befragung und ein Öffentlichkeitsforum. Dieses Konzept wurde vor dem Hintergrund entwickelt, dass der Flächennutzungsplan mit seiner Ausschlusswirkung zunächst vor Gericht standgehalten hatte, es aber Interesse von Projektierern an weiteren Flächen gab. Daher überlegte der Stadtrat, statt einer Änderung des Flächennutzungsplans Sondergebiete für die anvisierten Windenergieprojekte auszuweisen. Bevor er jedoch über diese Ausweisungen entschied, sollte zu jedem der Gebiete die Meinung der Menschen vor Ort eingeholt werden. Bonacker war der erste Ortsteil, für den diese Vorgehensweise ausprobiert wurde.

Im Vorfeld des Bürgerforums wurden 1.000 Personen im Alter von 16 bis 90 Jahren angeschrieben, die zufällig aus allen Einwohnern in einem Umkreis von fünf Kilometern um den geplanten Windpark ausgewählt worden waren. Dies bedeutete, dass auch Einwohner der Nachbargemeinde Schmallenberg angeschrieben wurden, die in der Nähe des Plangebiets wohnen. Den ausgewählten Personen wurde ein Fragebogen zugeschickt. Zudem konnten sie ihr Interesse an einer Teilnahme am Öffentlichkeitsforum anmelden. Am Forum durften dann auch nur Personen aus der Stichprobe teilnehmen. Die Teilnehmer wurden nicht nach Quoten gewichtet und es wurde weder die Repräsentativität überprüft noch nachrekrutiert.

Das Bürgerforum fand im Juni 2019 statt und wurde von einem Mediatorenteam moderiert. Am Forum nahmen knapp 30 Personen teil, nachdem zunächst eine maximale Teilnehmerzahl von 100 Personen angesetzt worden war. Das Forum fand unter Ausschluss der Presse statt, es waren jedoch stille Beobachter aus dem Stadtrat anwesend. Im ersten Teil der Veranstaltung konnten sich die Teilnehmer auf einer kleinen Infomesse mit Hilfe von Plakaten über verschiedene Aspekte rund um die Windenergie und das geplante Projekt informieren. Sie konnten dort mit eingeladenen Experten, unter anderem von der EnergieAgentur.NRW und Naturschutzverbänden, sowie Vertretern der Stadt und des Projektierers ins Gespräch kommen.

Im zweiten Teil fanden Tischdiskussionen zu vier verschiedenen Themen statt: Artenschutz (Tisch 1), Natur- und Landschaftsschutz (Tisch 2), Umweltauswirkungen (Tisch 3) sowie Windenergieanlagen allgemein und Vorüberlegungen zur Windparkplanung und finanziellen Beteiligungsmöglichkeiten (Tisch 4). An den Tischen saßen neben den Teilnehmern jeweils ein Moderator sowie zwei Experten zu dem jeweiligen Thema. Es fanden drei Runden à 40 Minuten statt, zwischen denen die Teilnehmer die Tische wechseln konnten. Die Meinungen und Argumente wurden von den Mediatoren gesammelt und später in einem Dokument, der Bürgerempfehlung, zusammengefasst.

Finanziert wurde das Verfahren durch den planenden Projektierer, der sich damit einverstanden erklären musste, dass das Ergebnis nicht zwingend zu seinen Gunsten ausfallen würde. Dazu wurde ein städtebaulicher Vertrag geschlossen.

Das Beispiel des Öffentlichkeitsforums in Meschede zeigt, wie auch eine kleine Kommune ein Forum mit Zufallsauswahl umsetzen kann, auch wenn es durch das Vorgehen nicht möglich war, die Repräsentativität zu überprüfen und zu gewährleisten. Ein großer Faktor für die Realisierung war hier sicher die externe Finanzierung. Die Veranstaltung war zu kurz, um eine wahre deliberative Gesprächskultur zu etablieren. Jedoch konnten mehrere Empfehlungen formuliert werden, beispielsweise die Umzinglung durch Windenergieanlagen mit Hilfe von interkommunalen Planungen zu vermeiden und Dialogveranstaltungen zur Konfliktklärung in den kleineren Ortschaften durchzuführen.

Wenn stille Beobachter wie Ratsmitglieder oder Interessengruppen eingeladen werden, sollten diese für die Teilnehmer gut zu erkennen sein, zum Beispiel durch entsprechende Namensschilder, und möglichst nicht direkt an den Diskussionstischen sitzen.

Um die eingeladenen Personen für die Teilnahme zu motivieren, kann ihnen ein schönes Begleitprogramm geboten werden. Bildungsurlaub oder eine Aufwandsentschädigung wie bei der (eine Woche dauernden) Planungszelle sind meist nicht nötig, da ein Bürgerforum auch am Wochenende stattfinden kann. Bei beiden Formaten kann jedoch ein Kinderbetreuungsangebot die Teilnahmebereitschaft von Eltern mit kleinen Kindern erhöhen.

Wegweiser Bürgergesellschaft: Bürgerforen: https://www.buergergesellschaft.de/mitentscheiden/methoden-verfahren/planungsprozesse-initiieren-und-gestaltend-begleiten/buergerforen/

Allianz Vielfältige Demokratie: Bürgerbeteiligung mit Zufallsauswahl. Das Zufallsprinzip als Garant einer vielfältigen demokratischen Beteiligung: ein Leitfaden für die Praxis. 2017: https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/publikationen/publikation/did/buergerbeteiigung-mit-zufallsauswahl/

Praxisbeispiel: Öffentlichkeitsbeteiligung zum Windpark Bonacker:

https://www.meschede.de/rathaus-service/stadtplanung-bauordnung/fachplaene/klimaschutz/windenergie-in-meschede/oeffentlichkeitsbeteiligung-zum-windpark-bonacker/

Praxisbeispiel: Konzept zur informellen Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Windenergie in Meschede:

https://www.meschede.de/fileadmin/user_upload/Fachplaene/Wind/Vorlage_VO-9-495_Anlage_2.pdf

Praxisbeispiel: Sauerlandkurier: Windpark bei Bonacker: Bürgerempfehlung an Stadt übergeben, 20.06.2019:

https://www.sauerlandkurier.de/hochsauerlandkreis/meschede/windpark-bonacker-buergerempfehlung-stadt-uebergeben-12538461.html